Beim Thema Steuern bestehen gegenüber Luxemburg zahlreiche Vorurteile. Diese Klischees beruhen auf überholten historischen Fakten oder sogar einer Art Neid auf ein kleines wohlhabendes und dynamisches Land. Diese verzerrte Wahrnehmung besteht fort – trotz großer Bemühungen um Transparenz seitens unserer Behörden und der Akteure des Finanzplatzes in den vergangenen Jahren und unablässiger Bemühungen um „Nation Branding“, die von Staatsbesuchen über Werbekampagnen bis hin zu medialen Aktionen reichen. All das sind notwendige und lobenswerte Anstrengungen, um mit falschen Vorstellungen aufzuräumen. Auszahlen werden sie sich jedoch erst mit einer gewissen Verzögerung, zumal sie nur einen Teil der ins Visier genommenen öffentlichen Meinung betreffen. Vorurteile halten sich leider hartnäckig.
Und diese Vorurteile werden durch bisweilen eigenartige, unschlüssige Studien gepflegt, deren einziger Zweck die Schädigung des Rufs bestimmter Länder ist[1]. Der von manchen genannte effektive Unternehmenssteuersatz von nahe null würde bedeuten, dass Luxemburg ein echtes „Steuerparadies“ ist. Ein flüchtiger Blick auf das luxemburgische Steuersystem zeigt rasch, dass Luxemburg wenn überhaupt nur im Vergleich zu einigen in diesem Bereich besonders eifrigen Nachbarländern ein „Eldorado“ wäre, und keineswegs im Vergleich zum Durchschnitt der Europäischen Union oder der OECD. Zwar gibt es in Luxemburg gewisse steuerliche Regelungen, die ihm eine relative Attraktivität in ganz bestimmten Bereichen verleihen – wie übrigens in jedem anderen Land auch – doch für ein „Standard“-Unternehmen ist die Gesamtsteuerlast höher als in den meisten anderen europäischen Ländern.
Um bei der Besteuerung im Großherzogtum eine gewisse Attraktivität zu behalten, muss die Regierung daher weiterhin die internationalen Trends beobachten und rasch den Kurs des sinkenden Standard-Gesamtsteuersatzes für Unternehmen einschlagen.
Luxemburg wird von manchen weiterhin (völlig) zu Unrecht als „Steuerparadies“ eingestuft. Diese Vorstellung ist insbesondere wegen der Anstrengungen für Transparenz und Aufklärung seitens unserer Behörden in den vergangenen Jahren völlig überholt, und ein solches Etikett ist in einem für unsere Wettbewerbsfähigkeit wesentlichen Bereich, d. h. der Besteuerung von Unternehmen, die höher ist als in den meisten anderen europäischen Ländern, kaum angemessen.
Ich möchte nun keinesfalls die Verbesserungen der letzten Jahre abstreiten. Ich begrüße beispielsweise die Fortschritte im Rahmen der Steuerreform von 2017 oder auch der Koalitionsvereinbarung von Ende 2018. Diese sieht für 2019 eine Senkung des offiziellen Gesamtsatzes der Körperschaftsteuer um einen Prozentpunkt von etwas mehr als derzeit 26 % (wie zum Beispiel in Luxemburg-Stadt) auf rund 25 % vor. Ergänzt wird diese Maßnahme durch eine Ausweitung der Bemessungsgrundlage, auf die der Mindestsatz der Körperschaftsteuer angewendet wird, von 25.000 Euro auf 175.000 Euro. Den Willen der Regierung, die Regeln der Körperschaftsteuer (IRC) und der Gewerbesteuer (ICC) verständlicher zu gestalten, nehme ich ebenfalls mit Interesse zur Kenntnis.
Aber gleichzeitig verschärft sich der Steuerwettbewerb auf internationaler Ebene. Die Umsetzung der Bestimmungen zur Bekämpfung von Steuervermeidung und Gewinnkürzung und -verlagerung (ATAD und BEPS), mit denen Luxemburg jegliches Dasein als „Steuerparadies“ widerlegt, tragen sicherlich nicht dazu bei, diese Entwicklung zu bremsen. Denn diese Bestimmungen dürften von vorneherein ein gewisse Schließung von Steuerschlupflöchern bewirken, d. h. eine Ausweitung der Steuerbemessungsgrundlage. Daher müssen die Staaten bei immer ähnlicheren Bemessungsgrundlagen stärker als bisher den Hebel bei den offiziellen Steuersätzen ansetzen, dem einzigen Instrument, wo die Steuerhoheit der Einzelstaaten noch wirklich zum Zuge kommen kann. Luxemburg ist in dieser Hinsicht sicherlich nicht in einer beneidenswerten Lage, außer vielleicht im Vergleich zu einigen Nachbarländern. Aber auch diese passen sich allmählich an. Man könnte aus mindestens drei Gründen sogar einen fortschreitenden „vergleichbarenNachteil“ des Großherzogtums in diesem Bereich anführen.
Ein offizieller Standard-Steuersatz deutlich über dem europäischen Mittelwert
Belegt wird dies zuallererst durch einen Standard-Gesamtsteuersatz für Unternehmen, der sich in Luxemburg aktuell auf 26,01 % beläuft (in unserem Beispiel auf dem Gebiet von Luxemburg-Stadt). Für die jetzige Legislatur ist lediglich eine moderate Absenkung dieses Standard-Satzes auf rund 25 % geplant. Dieser liegt deutlich über den Steuersätzen der anderen großen Finanzplätze, wie z. B. Irland (12,5 %), Vereinigtes Königreich (19 % und wahrscheinlich 17 % ab April 2020) oder die Schweiz (rund 18 % im Durchschnitt).
Grafik 1: Nominale Standard-Gesamtsteuersätze für Unternehmen in der EU (in %)
Überdies ist ein nominaler Gesamtsteuersatz von 25 % oder 26 % in Luxemburg im Vergleich der Europäischen Union (EU) wenig vorteilhaft, wo der mittlere Steuersatz 21 % im Jahr 2018 nicht überstieg, wie durch folgende Grafik veranschaulicht wird. Es handelt sich dabei genau genommen um den „mittleren“ Satz (Medianwert), der die EU-Mitgliedstaaten in zwei Gruppen gleicher Größe teilt (ohne das Vereinigte Königreich, bei dem bis auf weiteres von einem baldigen EU-Austritt ausgegangen wird).
Diesem Argument wird häufig mit der Behauptung begegnet, dass der „offizielle“ Satz – der berühmte nominale Satz – in Luxemburg zwar hoch ist, der effektive Satz jedoch aufgrund von Steuerschlupflöchern und viel höheren Abzügen und Befreiungen als andernorts, die generell auf alle Arten von Unternehmen angewendet werden, deutlich niedriger ist, wenn man bestimmten pseudowissenschaftlichen Veröffentlichungen glauben mag, die von lächerlich niedrigen allgemeinen Steuersätzen in Luxemburg sprechen. Dies ist allerdings eine vereinfachende, falsche Behauptung.
Laut Eurostat ein wenig vorteilhafter effektiver Satz
Eurostat, das Statistische Amt der Europäischen Union, veröffentlicht jedes Jahr auf Grundlage einer standardisierten, wissenschaftlichen und transparenten Methodik einen effektiven Steuersatz für Nicht-Finanzunternehmen. Hierbei werden die steuerlichen Auswirkungen einer hypothetischen Investition unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten geltenden Steuergesetze geschätzt. Grafik 2 zeigt diese Schätzungen. Für Luxemburg liegt der Gesamtsatz der Körperschaftsteuer derzeit laut Eurostat bei 26 %. Dies entspricht genau den oben aufgeführten Sätzen.
Grafik 2: Tatsächliche Steuersätze für Nicht-Finanzunternehmen in der EU (in %)
Der entsprechende von Eurostat für das Großherzogtum berechnete effektive Satz liegt nur wenig darunter und belief sich 2017 auf 23,7 %. Es handelt sich dabei um den von „Otto Normalfirma“ in Luxemburg wirklich gezahlten Satz, beziehungsweise um den repräsentativen Satz, den unsere rund 34.000 Nicht-Finanz-KMU zahlen (soweit sie Gewinne erzielen, was angesichts der Kosteninflation für unsere Unternehmen insbesondere infolge regulatorischer Automatismen bei weitem nicht sicher ist; die geringe Rentabilität der Nicht-Finanzunternehmen in Luxemburg belegt dies[2]).
Folglich ist unsere Grafik 2 nahe an der vorherigen Grafik, und es ergeben sich die gleichen Feststellungen daraus. Der mittlere Satz der EU sinkt vom „offiziellen“ Satz von 21 % auf effektive 19 %. Was dem Fass endgültig den Boden ausschlägt ist nun, dass Luxemburg vom 8. Rang der nominal am stärksten besteuerten Länder (von 28) beim effektiven Satz auf Rang 7 rutscht. Dies entkräftet vollends die hier und da verbreiteten, aus der Luft gegriffenen Schätzungen und Einstufungen[3].
Zwei weitere große Handicaps: Vermögensteuer und Abonnementsteuer (taxe d‘abonnement)
Neben diesen offiziellen und effektiven Sätzen, die viel höher sind, als gemeinhin angenommen, gibt es noch zwei luxemburgische Besonderheiten: die Vermögensteuer und die Abonnementsteuer (taxe d‘abonnement). Die Vermögensteuer ist für die luxemburgischen Unternehmen, die diese Steuer seit 2006 alleinig in Luxemburg entrichten, ein beträchtliches Wettbewerbshemmnis, denn Luxemburg geht hierbei einen Sonderweg. Dies ist ein umso größerer Nachteil, als diese Steuer beispielsweise nicht auf die Körperschaftsteuer im Rahmen des US-Steuersystems angerechnet werden kann. Dies führt zu einer Doppelbesteuerung.
Auch die andere luxemburgische Besonderheit, die Abonnementsteuer, verdient Erwähnung. Ihrer Reform, die auf die Sicherstellung einer besseren Wettbewerbsfähigkeit der luxemburgischen Investmentfonds in einem stark umkämpften Umfeld abzielt, kommt in einem Land, in dem diese Fonds einen zentralen Platz einnehmen, wachsende Bedeutung zu.
Alles in allem belief sich laut volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung des STATEC der Ertrag aus den direkten Körperschaftsteuern (IRC, ICC und Solidaritätssteuer auf die IRC) 2017 auf 2,9 Milliarden Euro (für 2018 ist zweifelsohne ein spürbarer Anstieg zu erwarten), d. h. auf 5,25 % des BIP und somit bei diesen Steuerarten auf das Doppelte im Vergleich zur Europäischen Union. Die Vermögensteuer brachte 521 Millionen Euro ein, und die Abonnementsteuer 992 Millionen Euro. Das ergibt aus diesen drei Steuern insgesamt 4,4 Milliarden Euro (ohne Berücksichtigung weiterer Abgaben, die die Unternehmen ebenfalls belasten, wie Arbeitgeberbeiträge für die Sozialversicherung). 2017 machte dies 8 % des BIP aus (und 21 % des Bruttobetriebsüberschusses – ein recht hoher ungefährer Globalbetrag der Brutto-Preisspannen). Zum Vergleich: 2016 lagen die entsprechenden Sätze in Belgien und Frankreich bei 4 % beziehungsweise 3 % des BIP (einschließlich der Vermögensteuer für Privatpersonen in Frankreich). Dabei gelten diese beiden Mitgliedstaaten nicht gerade als Musterbeispiele für einladende Steuerparadiese.
Welche Strategie für dieses Umfeld? Die „Roadmap“
Wie wir sehen, liegt Luxemburg sowohl bei den nominalen als auch den effektiven Sätzen um rund 5 Prozentpunkte über dem EU-Mittelwert. In Anbetracht der extremen Öffnung der luxemburgischen Wirtschaft schlage ich die schrittweise Abschaffung dieses Handicaps vor, das beispielsweise im Laufe der aktuellen Legislatur nach einem von Anfang an feststehenden Terminkalender beseitigt werden könnte. Ein angemessener Zielwert wäre ein offizieller Standard-Gesamtsatz von 20 %, mit dem wir bis 2023 das europäische Mittelfeld erreichen könnten. Dieses Ziel würde aus Luxemburg keinen Förderer von „Steuerdumping“ machen, denn es läge dann lediglich im europäischen Mittel – nicht mehr, nicht weniger. Parallel zu diesem Konvergenzprozess sollte darüber hinaus der offizielle Satz an die Entwicklung der Bemessungsgrundlage angepasst werden, die sich aus den Anti-BEPS-/ATAD-Bestimmungen oder anderen internationalen Steuerinitiativen ergibt. Dies stünde vollkommen mit der behördlicherseits bekanntgegebenen „Rendezvous-Klausel“ im Einklang.
Überdies wäre es geboten, die Umgestaltung der Vermögensteuer und der Abonnementsteuer ernsthaft zu prüfen und mehr auf vielversprechende Zugpferde wie z. B. Start-ups abzuzielen.
Die Kosten solcher Maßnahmen für den Haushalt sollten nicht überschätzt werden, denn sie gingen mit erheblichen wirtschaftlichen Ankurbelungseffekten einher, die sich letztlich nicht nur positiv auf die steuerlichen Grundlagen für die Körperschaftsteuer auswirken würden, sondern auch auf die Beschäftigung und folglich auf den Ertrag aus der Einkommensteuer sowie auf die Sozialabgaben. Jede Entscheidung in einem Bereich, der für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Zukunft Luxemburgs von solcher Bedeutung ist, muss von einer wirtschaftlichen und haushaltspolitischen Betrachtung gelenkt sein. Eine ausschließliche Fokussierung auf die volkswirtschaftlichen Gesamtgrößen ist hierbei zu vermeiden. Die gleichen Argumente gelten im Übrigen für den IRC-Satz.
Dieser Vorschlag einer Roadmap muss mit dem ihm gebührenden Interesse geprüft werden. Sie ist für die steuerliche Transparenz, die wiederum in einem sich sehr rasch ändernden internationalen Umfeld für Unternehmensinvestitionen entscheidend ist, ganz wesentlich. Und vergessen wir nicht, dass zu viele Steuern die Steuern töten!
[1] Siehe zum Beispiel die Studie Effective Tax Rates of Multinational Enterprises in the EU, Januar 2019, https://www.wts.com/wts.de/publications/wts-tax-weekly/anhange/2019/2019_3_1_studie.pdf. Glaubt man den Ergebnissen dieser Studie für Luxemburg, hätte sich die Steuerbemessungsgrundlage (berechnet mithilfe der Unternehmensdatenbank Orbis, für die diese Studie selbst ausdrücklich bestätigt, es handele sich um „the imperfect (so these ETRs should not be used as the only evidence for decisions), but best available company-level data for the EU“) auf rund 130 Milliarden Euro in Werten von 2017 belaufen. Das sind 240 % des luxemburgischen BIP. Zur Erinnerung: Der Bruttobetriebsüberschuss (ein Wert, der grundsätzlich größer ist als der steuerbare Gewinn der Unternehmen, vor allem, weil er das „Selbstständigeneinkommen“ einschließt und sich vor Abschreibungen und Rückstellungen versteht) belief sich 2017 auf 21 Milliarden Euro, d. h. ein Sechstel.
[2] Siehe hierzu zum Beispiel: http://www.fondation-idea.lu/2018/01/11/cest-graphe-docteur-panne-de-rentabilite-souci-de-flexibilite/.
[3] Siehe zum Beispiel die oben bereits erwähnte Studie Effective Tax Rates of Multinational Enterprises in the EU, Januar 2019.