Le système luxembourgeois de protection sociale est un élément fondamental de la cohésion sociale nationale. Il permet d’accéder à des soins médicaux, de bénéficier de minima sociaux en cas de besoin, de lutter contre la dépendance et l’exclusion, de continuer à bénéficier d’un revenu en cas de maladie, de bénéficier d’aides au logement, de disposer d’une retraite et d’avoir une politique familiale ambitieuse, ce dont il faut se féliciter dans un pays qui peut se permettre d’offrir à ses citoyens un système généreux en la matière – du moins jusqu’à présent.

Au vu de la situation socio-économique et financière qui se transforme rapidement et de manière profonde, le Luxembourg ne pourra plus conserver à terme son système actuel en matière de transferts sociaux, basé notamment sur une croissance perpétuelle et vigoureuse de l’emploi et de l’économie.

Ce système doit  faire l’objet de réformes pour au moins trois raisons :

• La croissance économique nécessaire au financement du système actuel fait défaut depuis plus de 5 années. 

Depuis des années, les dépenses publiques au Luxembourg augmentent plus vite que le PIB[1]. Aussi longtemps que les recettes publiques augmentaient au rythme quasiment identique, le déficit budgétaire pouvait être maitrisé, abstraction faite de toute considération ayant trait aux finalités recherchées suite aux dépenses encourues.  Avec la crise et la baisse de la croissance potentielle qui de facto induit un ralentissement de la tendance des recettes, la donne a changé. En conséquence, le Luxembourg, s’il ne modifie pas la trajectoire de ses dépenses publiques, risque de se retrouver dans le groupe des « mauvais élèves de la zone euro » en termes de déficit à l’horizon 2015.

Cette situation plaide donc pour une réduction des dépenses publiques en général et des dépenses de prestations sociales en particulier, puisque celles-ci représentent 47% des dépenses publiques luxembourgeoises (un montant correspondant à 8,9 milliards d’EUR en 2012). Leur taux de croissance annuel moyen est de 7% depuis 2007, donc un rythme de progression largement supérieur à la moyenne des dépenses budgétaires. Ce rythme est non soutenable dans une optique de rétablissement de l’équilibre budgétaire dès 2017, suivant le calendrier que le gouvernement s’est fixé dans le cadre du semestre européen. Cette crainte est d’autant plus justifiée que les recettes budgétaires, qui souffrent dès à présent de la faiblesse conjoncturelle, seront amputées d’une partie importante découlant du commerce électronique, du private banking, du tourisme à la pompe, etc.

• Le ratio coût-efficacité des prestations sociales n’est pas optimal

Avec plus de 15 000€ par personne (contre 6 000 € dans la zone euro), les dépenses de protection sociale sont particulièrement importantes au Luxembourg. Cette tendance ne changerait pas fondamentalement si les frontaliers étaient assimilés aux résidents pour les soins de ce calcul. Mais malgré l’allocation de transferts sociaux généreux et élevés en valeur absolue, la pauvreté relative augmente[2] et les désavantages sociaux continuent à se transmettre d’une génération à l’autre[3], ce qui semble signifier que l’ascenseur social ne fonctionne pas de manière optimale par rapport au coût des mesures afférentes. De plus, les transferts généreux tendent à réduire les incitations au travail (cas du RMG) ou créent des effets d’aubaine (allocations familiales ou aides à l’éducation versées à des familles aisées en dehors de toute considération d’un véritable besoin et en dehors d’un quelconque pilotage fiscal en la matière).

• La tendance à l’exportation des transferts sociaux risque d’augmenter davantage

La récente décision de la Cour de Justice européenne (CJE) qui a déclaré le système national actuel de bourses d’études discriminatoire à l’égard des travailleurs frontaliers et de leurs familles souligne, de manière générale, la nécessité d’une stratégie réfléchie et bien ciblée en matière d’allocation des transferts sociaux. Une telle approche n’a pas été suivie par le Gouvernement, alors qu’il vient de bâcler un nouveau texte législatif visant à répondre aux critiques de la CJE, mais qui ne tient compte ni de la précarité des finances publiques, ni d’un critère de sélectivité ou d’équité sociales.  Vu le nombre élevé de prestations exportées – avec une tendance croissante -, il faut une définition claire et précise de la finalité, des besoins (sociaux et autres) à couvrir et des bénéficiaires en matière de prestations sociales, familiales et éducatives. Finalement, il faut un système d’allocation transparent et simple, excluant des situations de cumul et qui permettra aux administrations en charge de détecter aisément des abus et de mettre instantanément fin à des pratiques frauduleuses.

• Les améliorations à envisager devraient s’articuler notamment autour de trois principes fondamentaux : meilleur ciblage, incitation à l’activité et soutenabilité de leur financement.

Vu les perspectives défavorables en termes de finances publiques et la montée de la précarité suite à la hausse du taux de chômage, il est nécessaire d’améliorer la politique des transferts sociaux au Luxembourg.

Certaines prestations, puisqu’elles sont non ciblées bénéficient à des personnes aux revenus aisés ou au patrimoine élevé. Différents transferts pourraient faire l’objet d’une fiscalisation ou être modulés en fonction du niveau de revenus des parents ou des bénéficiaires. Les économies ainsi dégagées pourraient en partie revenir aux actifs ou familles ayant des revenus modestes, alors que ceux-ci sont par ailleurs susceptibles de réallouer leur revenu disponible accru dans l’économie nationale.

Dans le même registre, les indemnités de chômage, parce qu’elles se caractérisent par un taux de remplacement élevé et qui peuvent ensuite être « prolongées » par le RMG, créent une incitation à l’inactivité et favorisent le chômage de longue durée. Dans un contexte de hausse du chômage structurel, une réforme de l’indemnisation chômage et du RMG devient urgente. Le bénéfice aux indemnités afférentes devrait davantage être couplé à des activités de formation et à la recherche active d’un emploi. Ceci permettrait de lutter contre les trappes à l’inactivité.

Ensuite, l’un des enjeux majeurs des années à venir sera le financement des retraites et l’augmentation du taux d’activité de la population (notamment auprès des femmes et des salariés plus âgés). Dans ce contexte,  il faudra rouvrir le sujet des retraites et mener une réforme plus ambitieuse, afin d’alléger les dépenses de retraite et de rétablir une équité intergénérationnelle actuellement fortement menacée.

Plus généralement, parce qu’il n’y a nulle autre alternative à une inflexion de la tendance haussière des dépenses publiques, il faudra passer les dépenses sociales au crible pour les rendre plus efficaces, plus ciblées et moins coûteuses dans une logique de justice et d’équité sociales et de  soutenabilité budgétaire.

[1] Entre 2007 et 2012, les dépenses publiques (en valeur) ont progressé deux fois plus vite que le PIB.